ZT:美国防止“多数人暴政”的办法

万得福

美国防止“多数人暴政”的办法

    在美国宪法还在十三州经过表决通过前夕，针对宪法的 内容美国精英阶层分化为联邦党人和反联邦党人两个团体，前者要求创立一个强有力的中央政府，后者则要求主权在民以及州权第一。后者担心出现一个强有力的中 央政府，美国会变成君主制国家，总统会成为类似国王这样的角色，乔治·华盛顿会成为未来的乔治一世，而人民将会丧失个人权利和自由；前者则认为在宪法三权 分立的制约下，不可能会出现独裁政府，相反人民则因为当时教育程度低知识欠缺因此需要一个负责任的阶层带领避免因为人民一时的狂热损害其他少数人的利益和 国家的前途。

    简言之，这是美国到底是要防范“少数人的暴政”还是“多数人的暴政”的较量。最后联邦党人得到一个强有力的政府和三权分立的宪法，反联邦党人则要求宪法通过的同时通过10条保障人权不受政府侵犯的宪法修正案，也就是美国的“人权法案”。

    历史走过200多年，弹性和富有活力的三权分立体制成功的制约了独裁政府的出现，美国出现过强势总统，强势国会乃至强势高院，但是独揽大权却从未出现，印证了宪法起草者们对宪政体制的信心。也从制度上保障了美国避免出现“多数人暴政”的可能。

    那么美国宪法是如何制约这个可能的？

    首先，两院制的创立。美国是世界上少数几个实行两院制的国家，而两院制的创立本身就是一种平衡人民的愿望和政府政策的措施。建国之初，美国众议院议 员由人民直选产生，参议员则是由各州立法机关选举产生；众议员任期两年，参议员6年；众议员要求年龄25岁，参议员要求年龄30岁。众议员由人民直选产 生，意味着一个众议员如果要保住自己的位置连任，那么他提出的议案就很大程度受到自己所在地区人民意愿的左右，假设某一个地区的人民思想狂热那么这个众议 员自然也会跟着狂热。并且每个众议员代表自己所在辖区都是比较小的一块，现在的要求是每67万人一个众议员，那么这些众议员的思想就相对比较地域化，只能 代表自己所处地区人民的意愿，不能总揽全局高瞻远瞩的看待事物，议案往往比较偏激针对性很强。而参议员是由州立法机关选举产生，不直接对人民负责，代表全 州的利益覆盖面较广，可以从某一地区人民的利益中超脱出来，从全国的大局着手处理和看待问题，相当程度可以避免因为人民的狂热而失去冷静的态度，较长的任 期也可以制定比较长期稳定的政策，不会因为任期短而为了保住席位疲于奔命讨好选民，年龄较大相对阅历较广资历较深。虽然后来参议员也变成人民直选，基于其 他优势，参议员还是可以从某地区人民的局限利益中走出来更好的处理美国政务。

    其次，两院的议政格局。众议院的多数党的党魁也就是众议院的议长，众议院法案在讨论过程中，每个议员的发言时间和规则受到议长的控制，因此多数党发 言时间长发言机会多，少数党则处处受制，因为众议院议员受到党控制比较强，最后投票可以说基本都是对多数党有利的。假设美国只有一个众议院，当多数党都被 其选民的狂热情绪控制或者根本就试图借优势来推行某些狂热政策，是非常容易的。好比德国的纳粹党墨索里尼的政党取得国会的简单多数就将整个国家带入万劫不 复的深渊。但是美国还有一个参议院，任何议案光是众议院通过是不够的，一定要参众两院都通过经总统签字才能生效。参议院的议长是副总统，除了出现 50：50的情况下，平时不能发言。参议院的辩论规则是人人平等的，一个议案如果要被否决，参议员有很多方式或明或暗的阻扰，暗的打一个电话就能阻止法案 进入讨论程序或者一定人数缺席使投票不能生效；明的就是打持久战口若悬河滔滔不绝的发表自己的看法阻止议案进入投票阶段，而其他参议员没有办法让此人闭 嘴，除非另有参议员再提案表决让此人闭嘴并且得到2/3在场参议员同意才行，要提案都不容易了要取得2/3的同意更是难上加难。因此，一个参议院的法案拿 出来，要不想胎死腹中躲开明枪暗箭，那么这个法案就要确保满足所有参议员的要求，讨论前的各种准备各种会议各种折衷各种妥协都要做足，最后参议院的法案必 然是非常温和八面玲珑。因此，狂热的思潮是绝对在参议院行不通的，参议员们各种利益的交锋也确保了最后法案的面面俱到，不会伤及人民中少数派的利益。

    第三，总统的间接选举模式。总统作为国家的三军统帅和元首，如果是人民直选，则也很可能会成为占多数选民思潮的傀儡。因此美国除了人民直接投票之 外，中间加了一个选举人团的机构来制约人民对总统权力的过分干扰。选举人团由所有参议员和众议员组成，本身不能有投票意愿，投票根据本州人民投票结果和本 州投票规则决定。运作方式是人民先投票，假设纽约州60%支持戈尔，40%支持布什，那么戈尔在纽约就是胜利者，根据纽约州投票规则是赢家全拿，那么戈尔 就能得到纽约州两名参议员和所有纽约州众议员的投票。同样，德州51%支持布什，49%支持戈尔，布什也能拿走德州全部的选举人票哪怕优势只有那么一丁 点。最后出问题出在佛罗里达，因为佛罗里达的规则不是赢家全拿，而是比例拿票，假设戈尔在佛州60%，那么佛州的国会议员们只有60%能投戈尔，而不是全 部。因此在佛州，计票工作就尤其重要，而佛州还是著名的摇摆州，经常举棋不定让候选人郁闷，所以2000年大选最后会出现人民投票支持戈尔的多，但是选举 人票支持布什的多这样的现象。虽然这种情况极其罕见，但是不能因为一次事件就否认间接选举的优势。间接选举让总统不仅对人民负责，还获得国会支持，因此在 日后制定政策的时候可以一定程度摆脱人民利益的纠结而对全国负责，防止总统跟着人民深陷狂热。

    第四，最高法院大法官终生制。宪法从两个条款保障了法官的独立不受干扰，第一就是终生制。民选政府如果有能力干预法官判案，那么多数党肯定能通过明 的暗的途径妨害司法公正，损害少数派人民的利益。如果法官不会被撤，自然不会因为受到民选国会或者总统的政治压力而妨碍判决公正，因此经常出现总统选错了 大法官这样遗憾终生的事情，保守的艾森豪威尔就选了最高法院历史上最自由的首席大法官而引之为一失足成千古恨，进而最高法院在60年代民权运动中的扮演突 出角色。第二个条款保障法官独立司法的就是不能减少法官的工资，只能加不能减，而且还要与时俱进的加，拖拖拉拉都不行。宪法起草者们考虑到虽然国会不能施 加政治压力，但是如果你施加经济压力，法官的独立司法还是不能保证，因而加上这一条。因此哪怕整个国会都被人民的狂热所感染，出台一些不合适的法案，总统 也被狂热的人民所挟持做一些出格的事，最高法院一个违宪令就能击垮民选机构不合时宜的举措。而宪法起草者之所以让最高法院来担任这个把守最后一关的卫士， 正是考虑到最高法院虽然看似拥有大权，但是最高法院没有武装力量，也没有财政来源，也不管财政预算，就算有如此大权也不会直接干涉到人民生活和权利。并且 最高法院的违宪令也不会主动参与，而是要有人上告到最高法院，法院才会被动处理。

    最后，那就是宪法修正案的通过机制。宪法修正案通过，基本是难于上青天。首先要保证参众两院都要2/3投票通过，然后还要3/4的州分别批准。一条 宪法修正案的议程动辄几年十几年。最近的一个修正案是限制国会给自己加工资的权限，从1789年提案到1992年通过，200多年。从建国到1996年， 美国国会先后正式提案修宪11000多次，非正式10万多次，最后只有29条在国会通过，只有27条最后通过了各州授权。这27条还包括附带在宪法一块的 前十条人权法案。剩下17条还有一条是禁酒，一条是取消禁酒。整个美国200多年，只有区区15条修正案得到通过，而这些修正案是什么？

    所有族裔都可以选举投票；所有妇女也能投票；投票人取消纳税限额；18岁以上公民可以投票；副总统候选人单独一张选票；公民的国家定义；限定总统任 期；总统不能行使权力的紧急应对措施；联邦法院对涉及州政府诉讼的专署司法管辖权；取消奴隶制；人权法案各州适用；联邦政府开征收入税；限制国会给自己加 工资的权力~~

    可以说200年来的修正案主要是民权的不断扩大的必然产物，民权的不断扩大，意味着各种利益的人群的政治权利得到保证，人民利益的差距越大越不容易因为狭隘的狂热思潮所控制，就本质上杜绝了“多数人的暴政”。

    看了这里，不禁要问为什么美国宪法起草者要把政府设置得如此繁琐？因为美国的国父们都是改良主义者，期望国家能通过改革而不是革命取得社会的进步和 公共福利的增长，他们认为革命是破坏大于创造的行为，因此尽其所能的在法制上控制革命的苗头，维护社会的稳定和谐，人民才能在安定的环境下充分发挥自己的 能力去增进社会福利和实现个人成就。

    美国从独立到建国是一个理性的不能再理性的“革命”，其思想的母亲法国则因为沉溺于革命带来的快感一次次的让国家陷入不稳定状态，美国宪法可以用200多年，而法兰西共和国都已经是第五个，比照两个国家今昔实力对比可以看出国运兴衰的端倪